El presente artículo constituye una breve exploración al rol que desempeña la gobernanza en las democracias republicanas, ello con el propósito de establecer una aproximación a la incidencia de aquélla como herramienta de consenso entre los sectores gubernamental, político y la ciudadanía, considerando, incluso, a las élites económicas. Para cumplir el propósito anunciado se examinan, al menos sutilmente, los conceptos de gobernanza y de democracia republicana, pasando luego a explicar el papel que, en una sociedad que presuma de contar con una democracia participativa, desempeñan la ciudadanía, las élites socio-económicas y los sectores políticos, entre los que se pretende que prime el diálogo y la concertación, todo en pro de la satisfacción del interés general.
En el contexto de las democracias republicanas, la gobernanza se erige como un mecanismo crucial para lograr el consenso y la cooperación entre diversos actores de la sociedad. La gobernanza implica la participación activa de la ciudadanía, las élites y los sectores políticos en la toma de decisiones y la gestión de asuntos públicos. Este ensayo aborda el papel fundamental de estos tres actores en el proceso de gobernanza, explorando cómo su colaboración puede contribuir al fortalecimiento de la democracia y la construcción de una sociedad más equitativa y justa.
No existe una conceptualización unívoca respecto de la gobernanza, constituyendo un término que ha sido objeto de múltiples interpretaciones a nivel doctrinario. Sin demérito de lo anterior, en un acercamiento a su significado, es posible entender por gobernanza el proceso de gobernar, lo que se traduce en la forma en que la sociedad es administrada y en que se reconcilian las prioridades e intereses contrapuestos de diferentes grupos. Naturalmente, en la indicada consideración se incluye a las instituciones gubernamentales
oficiales, esto es adoptada por las autoridades investidas para tal efecto, pero también a los acuerdos no oficiales donde intervienen actores diferentes al andamiaje gubernamental.
De esta forma, la gobernanza se ocupa de los procesos mediante los cuales los ciudadanos participan en la toma de decisiones, los gobiernos rinden cuentas a los ciudadanos y la sociedad obliga a sus miembros a observar las normas y las leyes (Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2007). Nótese cómo se destaca un alcance tripartito de la gobernanza, vinculando en primer orden al aparato gubernamental de quien se demanda: 1- permitir y propiciar una participación real de la ciudadanía en la adopción de las decisiones, y, en paralelo, 2- se espera que actúe de forma transparente y rindiendo cuentas oportunamente a los gobernados. Por último, de la gobernanza se derivan obligaciones para los ciudadanos consistentes en el involucramiento en la toma de decisiones y en el ejercicio de los mecanismos previstos para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas- v.g. mediante el derecho de acceso a la información pública.
En ese contexto, conviene señalar que desde su génesis el concepto de gobernanza se identificó con la posibilidad de contar con una herramienta analítica que permitiera ir más allá de la mera búsqueda de la eficiencia administrativa. No obstante, aun cuando la definición de gobernanza apunta a un ámbito de intereses comunes entre política y administración, algunos teóricos (Ferraro, 2009) señalan la inexistencia de una definición precisa que pueda sugerir acciones específicas orientadas a mejorar la gobernanza como una propiedad del gobierno o de la vida pública.
Es así como, en términos genéricos, podemos aproximarnos a un concepto de gobernanza entendiendo que se refiere a un modelo de decisiones colectivas que inciden en el sentido y proceso de gobernar y más aún al ejercicio del poder político sin necesariamente restringirse a la actividad desarrollada por el aparataje estatal. De esta forma, aunque etimológicamente compartan una raíz común, la gobernanza no se restringe al escenario per se de las decisiones adoptadas a nivel gubernamental.
En este punto, convine destacar que el termino anglosajón governance hace alusión a un concepto de corte liberal en el que tradicionalmente se busca la limitación del poder (Ledezma Rosas y Morán Torres, 2020), esto a través generar las condiciones para que el poder absoluto no se lleve a cabo en la realidad y que, en todo caso, el poder político
coadyuve en lo mínimo necesario para resolver la problemática social, circunscribiéndose a administrar y volver eficientes sus procesos de gobierno de tipo gerencial. En esta postura, el término gobernanza como figura teórico-práctica surge como consecuencia de la crisis suscitada en el nivel de actuación de gobierno, ya sea por su ineficacia financiera o administrativa o el alejamiento de las necesidades sociales y su insuficiente respuesta y satisfacción de la demanda ciudadana.
De ahí que los efectos de la gobernanza están esencialmente enfocados a contribuir a que el gobierno sea direccionado y produzca los efectos deseados ante los inminentes cambios sociales nacionales o internacionales que se viven además de la apertura hacia un paradigma constitucional de derechos y su consecuente tendencia a un gobierno abierto, así como los cambios tecnológicos y los concernientes al orden económico y político son factores que presionan una transformación en la que se ve favorecido un nuevo formato de corte instrumental que “permita a una sociedad tener sentido y capacidad de dirección, alcanzar metas superiores y ampliar sus horizontes” (Aguilar, 2006).
Asimismo, otro sector de la doctrina refiere que aun cuando la gobernanza es un concepto emergente y abierto, ello no implica que posea un carácter confuso o arbitrario, destacando su connotación fundamentalmente pragmática. Así, se afirma que la gobernanza no es ninguna negación del gobierno ni de la gobernación sino una particular manera de gobernar que plantea requerimientos institucionales y gerenciales variados y específicos. No es una creación intelectual, sino práctica. Es también una construcción histórica, como lo han sido la burocracia o la gestión pública, que emerge en unas circunstancias históricas específicas en las que la producción de “gobernabilidad” exige formas diversas y crecientes de colaboración, cooperación, coordinación y corresponsabilización entre los poderes públicos y entre éstos, la sociedad civil y las empresas a lo largo del eje local-global (Prats, 2007).
Por otra parte, habiendo explorado el significado de la gobernanza conviene señalar que algunos teóricos que no se conforman con el término aluden incluso a una “buena gobernanza” originada desde una escuela de pensamiento neoliberal, la cual demanda mucho más que arreglos políticos liberales, por cuanto exige herramientas para conseguir la “correcta disposición de las cosas” en relación con distintas áreas de la vida social. Se trata de una actividad directiva plural y orientada a los temas, que debe actuar en todos los
niveles (domésticos e internacional) para lograr que la sociedad funcione sin problemas y una arena internacional pacífica» (Zanotti, 2005, p. 472).
De acuerdo con la misión de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH, 2020) aunque, del mismo modo que ocurre con el término “gobernanza” a secas no existe consenso internacional sobre la definición de “buena gobernanza”, su sentido podría abarcar las características siguientes: respeto pleno de los derechos humanos, Estado de Derecho, participación efectiva, asociaciones de múltiples interesados, pluralismo político, procesos e instituciones transparentes que rindan cuentas, un sector público eficiente y eficaz, legitimidad, acceso al conocimiento, información y educación, empoderamiento político de la población, equidad, sostenibilidad, y actitudes y valores que fomenten la responsabilidad, la solidaridad y la tolerancia.
En resumen, según la ACNUDH la buena gobernanza está vinculada a los procesos y resultados políticos e institucionales necesarios para alcanzar los objetivos de desarrollo. La auténtica prueba de una “buena gobernanza” es el grado en el que hace realidad la promesa de los derechos humanos: derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. Ahora bien, la pregunta fundamental que nos plantea el organismo internacional para detectar si nos encontramos ante una buena gobernanza es: ¿Garantizan eficazmente las instituciones de gobierno el derecho a la salud, a la vivienda adecuada, a la alimentación suficiente, a la educación de calidad, a la justicia imparcial y a la seguridad personal? una respuesta positiva a todos los ítems es un claro indicativo de la existencia de una gobernanza. Por el contrario, cuando el signo distintivo de los servicios prestados por las instituciones públicas es la deficiencia y la estructura gubernamental se torna ineficaz podemos afirmar la ausencia de una verdadera gobernanza.
Con distanciamiento de algunos de los principales postulados que caracterizan a la democracia liberal, en el siglo XX se forjó por primera vez el concepto de democracia republicana o representativa. Según sus principales expositores -entre los que destacan John Dewey , Hannah Arendt, Charles Taylor, Carol Pateman y Greame Duncan- la aparición del ciudadano en el espacio público y la manifestación de sus diferencias son condición
fundamental para la vida democrática. Si esta virtud ciudadana no existe en las naciones liberales, habría que concluir que no pueden ser Estados democráticos (Velasco, 1999).
En este sentido, la teoría republicana de la democracia tiene, ante todo -según Velasco-, una orientación crítica y normativa. La teoría no sólo intenta ajustarse a la evidencia empírica, sino más bien orientar la acción política para transformar aquellos aspectos de la realidad que la teoría cuestiona o critica. Esto significa que la noción de democracia republicana se forjó con el fin ulterior de superar algunas falencias o debilidades advertidas en la democracia liberal. Se trata, por consiguiente, de una democracia mejorada que se diseña en un plano teórico para trasladarlo a la realidad.
A partir de lo indicado, se ha establecido que la tarea de la democracia republicana es la reconstrucción de los fundamentos del “ideal de democracia con emancipación”, mediante una relectura del pensamiento republicanista sobre la libertad, el mercado, la democracia y el Estado, acompañada de una relectura de los valores fundacionales de la tradición republicana, como son la emancipación social, el énfasis en lo público y la virtud cívica. De ahí que el contenido de este nuevo ideario (Jiménez, F., 2018) debe incluir, entonces:
1) La concepción republicana de la libertad como ausencia de dominación; y, no «como simple isonomía frente a la ley y ausencia de interferencia». Sobre el particular, debemos señalar que las personas no pueden ser libres si no disponen de condiciones materiales de existencia. Para garantizar esta libertad se requiere la existencia de un diseño institucional o una regulación política-jurídica, y también económica. Para el republicanismo, como nos recuerda, la vida social no es un espacio políticamente neutral; no es un espacio sin relaciones de poder, en donde los actores sociales se limitan a la firma de contratos, libre y voluntariamente. Por lo tanto, la libertad no es exógena a la vida social. Se alcanza y se mantiene por medios políticos, construyendo lo que Adam Smith denominaba cortafuegos con el fin de impedir la dominación social.
2) La concepción republicana del mercado, lo que supone reconocer que la economía de mercado no es necesariamente sinónimo de economía capitalista, ni de mercado autorregulado.
A lo anterior, debe añadirse que los elementos esenciales de la democracia representativa, al tenor de lo dispuesto en el art. 3 de la Carta Democrática Interamericana entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.
Lo explicado hasta aquí revela de forma palmaria el valor que se ha reconocido a la participación ciudadana en la actividad política y gubernativa, configurando así una democracia representativa o republicana. La misma Corte Interamericana de Justicia en el caso Yatama vs. Nicaragua (CIDH, 2005) subraya que la democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la Convención forma parte, y constituye “un ‘principio’ reafirmado por los Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del Sistema Interamericano”. Los derechos políticos protegidos en la Convención Americana, así como en diversos instrumentos internacionales, propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político.
Cuando hablamos de ciudadanía nos estamos refiriendo a un proceso y, por lo tanto, a una dinámica social, en sentido histórico, de cambio y de movimiento permanente. Pero la ciudadanía es un proceso que se concreta en una condición: la de ciudadano. El ciudadano es el sujeto que tiene derechos y deberes políticos y, en consecuencia, responsabilidad sobre la gobernabilidad de una ciudad, de una nación, de un Estado. Si bien, la tendencia a la pérdida de soberanía del Estado-nación, que en la última etapa del proceso de construcción de la ciudadanía es el que ha tenido el monopolio sobre su definición vinculándola a la democracia representativa, lleva a pensar en otros ámbitos políticos y territoriales dónde este proceso pueda continuar en su vertiente más activa (Hernández, 2003).
En otros términos, la ciudadanía es el cimiento de cualquier democracia republicana. Su participación activa en la toma de decisiones y su capacidad para ejercer control sobre sus representantes son esenciales para garantizar la legitimidad del sistema político. Así lo reconoce el art. 2 de la Carta Democrática Interamericana según la cual “La democracia
representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.
A través del voto, la participación en organizaciones de la sociedad civil y la movilización social, los ciudadanos pueden influir en la agenda pública y exigir responsabilidad a sus líderes. Además, en la era digital, la ciudadanía tiene acceso a nuevas herramientas para la participación política, como las redes sociales, las plataformas en línea y más recientemente la inteligencia artificial, que amplifican su voz y permiten una interacción más directa con los gobernantes ejerciendo un rol determinante en la rendición de cuentas por parte de aquéllos.
Por esa razón, el art. 6 de la citada Carta Democrática Interamericana refiere que la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.
La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía (Aguiar, 2012), de forma tal que los ciudadanos constituyen piezas claves en las distintas etapas que componen el ciclo de las políticas públicas, desde la formulación de las mismas hasta la evaluación de su eficacia, lo que resulta posible gracias a los mecanismos de participación que el aparataje estatal pone a disposición de la ciudadanía.
El término élite ha sido utilizado en las ciencias políticas para referirse al conjunto de individuos que ocupan el lugar más alto en la escala jerárquica de las distintas áreas de la sociedad (Luna e Hidalgo, 2000). El concepto de élite política se refiere, en su sentido más estrecho, al conjunto de individuos que integran el ápice superior del grupo gobernante, en donde el poder se encuentra más concentrado y centralizado, y donde se toman las decisiones que afectan al resto de la sociedad y del sistema político. En la teoría de las élites subyace como primera diferenciación la distinción entre gobernantes y gobernados, y de diversas maneras estas teorías se han ocupado de responder a la pregunta de ¿quién
ejerce el poder? con base en el estudio de la composición social de los miembros de una élite -edad, origen, nivel de estudios, etc.- y de sus trayectorias políticas (Ibídem).
La teoría de las elites, que afirma que en todas las sociedades la dirección política, administrativa, militar, religiosa, económica y moral es ejercida por una minoría organizada, es más antigua de lo que comúnmente se cree. Es muy importante resaltar que para la teoría de las elites la verdadera lucha por el poder se da dentro de la clase gobernante, lo cual no excluye la posibilidad de que también se beneficie la mayoría de la sociedad0 incluso toda ella. En realidad, la sociedad avanza cada vez que la minoría gobernante mejora o es reemplazada por otra de superior calidad: por el contrario, si la clase dominante se hunde en la decadencia sin que ninguna otra minoría proponga una solución más adecuada para los problemas de la época, el resultado será el estancamiento o la lenta desintegración (Bolívar, 2002).
En adición, Mills refiere que las élites o minorías del poder constituyen círculos económicos, políticos y militares que, como un conjunto intrincado de camarillas que se trasladan e imbrican, toman parte en las decisiones que por lo menos tienen consecuencias nacionales. En la medida en que se deciden los acontecimientos nacionales, la élite del poder está constituida por quienes los deciden (Laurin-Frenette, 1989).
Las élites, que a menudo comprenden a líderes empresariales, académicos prominentes y figuras políticas destacadas, tienen un rol crucial en la gobernanza democrática. Aunque pueden ser percibidas como una amenaza para la igualdad debido a su poder y privilegio, también desempeñan un papel importante en la formulación de políticas informadas y la promoción del bienestar general.
Las élites, en todo caso, pueden utilizar su influencia para presionar por reformas y políticas que beneficien a la sociedad en su conjunto. Sin embargo, es esencial que estas élites sean transparentes en sus acciones y mantengan un compromiso con el interés público en lugar de únicamente sus intereses personales o sectoriales. Por supuesto, no debe soslayarse que las élites persiguen la consecución de un beneficio -directo o indirecto- para los miembros que lo integran, empero, esto no es per se incompatible con la obtención de un beneficio a nivel colectivo.
Así también, es importante destacar que gran parte de los problemas de nuestras sociedades se producen debido a este continuo y paulatino distanciamiento entre la perspectiva de las elites, guiadas por el sendero de la técnica y la ciencia y, las perspectivas del hombre común guiadas por el camino de la intuición y el sentir común (Vidal, 2020). Este problema, apunta el autor citado, está de alguna manera haciéndose más patente en nuestras sociedades hispanoamericanas, y un signo relevante de esto lo constituye la inestabilidad de dichas sociedades, representada ésta, en los continuos modelos y proyectos de desarrollo en todas las áreas que se ven enfrentados a esta dualidad de enfoques, que termina por arrastrarlos al fracaso.
Los sectores políticos, como los partidos y grupos de interés, son piezas fundamentales en la gobernanza de las democracias republicanas. A través de procesos de diálogo, negociación y debate, estos actores construyen consensos y forjan acuerdos que reflejan una variedad de perspectivas y prioridades. Aunque los partidos pueden ser competidores en la arena política, su capacidad para trabajar juntos en la búsqueda del bien común es esencial para evitar el estancamiento y la polarización, garantizando el pluralismo.
Los grupos de interés, por su parte, aportan una diversidad de opiniones y conocimientos especializados que enriquecen la toma de decisiones, lo cual no es posible cuando sólo se parte de las capacidades de los servidores públicos al servicio de las entidades estatales.
A su vez, un sector de la doctrina señala que al sector político propiamente dicho pertenecen los actores profesionales en el rubro, esto es los partidos políticos. No obstante, se reconoce que las organizaciones de la sociedad civil pueden desarrollar una acción política desde la plataforma de la subpolítica.
Para comprender mejor la premisa anunciada vale la pena retomar el planteamiento formulado por Giddens: “¿En qué medida reemplazará la «subpolítica» a las esferas más convencionales de la política y el gobierno? […] Los movimientos sociales, los grupos de interés, las ONG’s y otras asociaciones de ciudadanos jugarán seguramente un papel en la política […] Los gobiernos tendrán que estar dispuestos a aprender de ellos, reaccionar ante las cuestiones que susciten y negociar con ellos, como harán las grandes empresas y otros
agentes económicos. Pero la idea de que tales grupos puedan suceder a los gobiernos ahí donde éstos fallan, o sustituir a los partidos políticos es una fantasía” (Canto, 2008). En una democracia siempre deben existir partidos políticos como expresión de corrientes ideológicas que constituyen el único vehículo para llegar al poder, lo que debe conjugarse con la participación de la sociedad civil mediante las organizaciones ciudadanas sin dejar de lado que éstas no pueden sustituir a los primeros, que ambas desempeñan roles complementarios.
Dado que la gobernanza permite efectuar una mirada más global sobre las regulaciones sociales y la búsqueda de un equilibrio de fuerzas entre los distintos sectores políticos, sociales, empresariales y culturales de una sociedad (Launay, 2005), resulta válido aspirar a la plena armonía entre los intereses que conforman los dichos sectores.
Ahora bien, no debe soslayarse que el Estado siempre planifica y actúa en código de largo plazo y con sentido incluyente; es decir, en un marco que asume el escenario de la gobernanza como las posibilidades, no necesariamente de armonías y acuerdos de coyuntura, constituyen los instrumentos de la política para dar salida a las tensiones partidarias, sino de los efectos estructurales que generan las decisiones de Estado a cargo de los responsables de conducir el entramado socio económico y político. Es así como las políticas públicas se erigen, en la dimensión de Estado, como el orden y la claridad para alcanzar acuerdos capaces de impactar en la demanda ciudadana y la gobernabilidad presente y futura del Estado. (Jiménez, C., 2022).
Es verdaderamente utópico imaginar una sociedad en la que la ciudadanía, las élites y el gobierno puedan satisfacer sus intereses y finalidades en igual proporción cuando se adopta una decisión a nivel estatal. Los mismos ordenamientos jurídicos, y particularmente las Constituciones como normas supremas, reconocen la prevalencia del interés general respecto del interés particular. Sin embargo, esta proclama normativa no elimina de la ecuación la variable concerniente a los intereses perseguidos por las élites, los cuales pueden resultar, en
En el escenario planteado, se vuelve necesaria la negociación y adopción de acuerdos entre los sectores en alusión en los que indefectiblemente alguno de los involucrados deberá ceder y modular sus pretensiones. A esto nos referimos cuando hablamos de consenso, el cual no debe interpretarse, de forma laxa, como un ganar-ganar -lo que en la mayoría de los casos ni siquiera es posible porque los intereses en juego pueden resultar antagónicos-, sino como una convergencia de voluntades en la adopción y puesta en marcha de una decisión gubernamental. De ahí el rol protagónico que se asigna a las políticas públicas cuando la ciudadanía y las élites tienen amplia participación en el proceso que precede y que prosigue a su formulación.
La gobernanza como instrumento de consenso en democracias republicanas es una interacción compleja entre la ciudadanía, las élites y los sectores políticos. Cada uno de estos actores desempeña un rol crucial en la búsqueda del bienestar general y la construcción de una sociedad justa y equitativa, lo que puede lograrse mediante la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas idóneas, con destinatarios claves, generando un impacto positivo en la economía y la democracia. La colaboración entre estos actores puede fomentar una toma de decisiones más informada, una mayor responsabilidad y una representación más completa de los intereses ciudadanos. Sin embargo, para que este sistema funcione de manera efectiva, es imperativo que se mantenga la transparencia, la rendición de cuentas y un compromiso genuino con el interés público en todas las esferas que integran la gobernanza como lo hemos detallado supra.
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La LPA, vigente desde el 13 de febrero de 2019, busca uniformar y simplificar procedimientos administrativos, enfrentando desafíos en su implementación práctica y adaptación normativa.
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La regulación de recursos administrativos en El Salvador permite impugnar actos que afectan derechos, facilitando la revisión sin acudir a tribunales. Sin embargo, hay dispersión normativa que dificulta su aplicación uniforme.
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