Responsabilidad por la inactividad de la Administración Pública

La Administración Pública se encuentra investida de una serie de prerrogativas o facultades que le son inherentes y que la distinguen de los particulares.

Entre esas prerrogativas, destaca la potestad de ejercer un autocontrol sobre sus propias actuaciones, es decir, de verificar que las mismas se ajusten al ordenamiento jurídico. Esta revisión puede llevarse a cabo mediante dos mecanismos: los recursos administrativos y la revisión oficiosa. En ambos casos, el resultado final es la modificación, revocación –total o parcial, o ratificación del acto inicialmente emitido.

Ahora bien, a diferencia de la revisión motivada por los particulares, la que efectúa la Administración por iniciativa propia tiene sus límites. Así, la autoridad administrativa se encuentra vedada de revocar oficiosamente actos favorables, es decir, aquellos que importan un beneficio o efecto positivo para su destinatario.

De hecho, esta clase de actos sólo pueden ser revocados por la Administración Pública como resultado de una revisión motivada por un recurso administrativo.

Por esa particularidad, los recursos administrativos desempeñan una doble función. En primer término, se erigen como un mecanismo mediante el cual los particulares requieren de la Administración que revise sus propios actos y, al mismo tiempo, constituyen un requisito previo a la impugnación judicial de las actuaciones administrativas. De ahí la importancia que revisten los recursos administrativos, sobre todo en un ordenamiento jurídico que, como el nuestro, carece de una ley general de procedimientos administrativos y, por el contrario, predomina la dispersión normativa relacionada con el actuar de la Administración Pública.

Fundamento constitucional de la responsabilidad estatal.

La Constitución salvadoreña no regula de forma expresa un derecho fundamental a recurrir o impugnar las decisiones emitidas por las autoridades judiciales o administrativas.

No obstante, el artículo 12 determina que “Toda persona a quien se impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa”. Éste es el derecho fundamental de defensa, mismo que se caracteriza por una actividad procesal dirigida a hacer valer ante una autoridad judicial o administrativa, los derechos subjetivos y los demás intereses jurídicos de la persona contra la cual se sigue un proceso o procedimiento.

Tal derecho se encuentra íntimamente vinculado con la garantía de audiencia reconocida en el artículo 11 de la Constitución, la cual constituye un concepto abstracto que -según la jurisprudencia contencioso administrativa- exige que antes de proceder a limitar la esfera jurídica de una persona o privársele de un derecho, debe ser oída y vencida previamente con arreglo a las leyes brindándoseles además, una oportunidad procedimental de exponer sus razonamientos y de defender posiciones jurídicas a efecto de desvirtuarlos.

De esta forma, la garantía de audiencia implica que a una persona sólo podrá privársele de algún derecho después de haber sido vencida con arreglo a las leyes, las cuales deben estar diseñadas de forma que posibiliten la intervención efectiva de los gobernados.

Lo anterior revela que la finalidad de la garantía de audiencia es doble: Por una parte, supone dar al acusado la plena posibilidad de defenderse, al hacérsele saber el ilícito que se le reprocha y al facilitarle el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa; por otro lado, dicha garantía tiene la finalidad de que la autoridad decisoria disponga de todos los elementos de juicio necesarios para emitir su resolución; y es que el conjunto de actuaciones en que se plasma el proceso, constituye el fundamento de la convicción de la autoridad que decide la situación que se haya conocido.

Adicionalmente, y de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el acceso a los medios impugnativos o derecho a recurrir es una de las formas de garantizar la efectividad de la defensa de los derechos de los gobernados, el cual es un derecho de naturaleza constitucional procesal, que si bien esencialmente es de configuración legal, también se ve constitucionalmente protegido en cuanto constituye una facultad de los gobernados, que ofrece la posibilidad de alcanzar efectivamente una real protección jurisdiccional.

Esto significa que el derecho a recurrir es una categoría jurídica constitucional de naturaleza procesal que como, si bien esencialmente dimana de la ley en sentido formal, pues se determina en virtud del principio de libertad de configuración del legislador, también se ve constitucionalmente protegida en tanto “constituye una facultad de los gobernados que ofrece la posibilidad que efectivamente se alcance una real protección jurisdiccional, tal como lo exige el artículo 2 de la Constitución. El derecho a los medios impugnativos permite atacar el contenido de una decisión que cause perjuicio a efecto que la misma autoridad que la proveyó o alguna otra en su

caso, la conozca, la resuelva y la haga saber, guardando la debida relación lógica entre lo pedido y lo resuelto”.

Por tal circunstancia, con respecto a su consideración como derecho de configuración legal, se ha expresado que al consagrarse en la ley un determinado medio impugnativo para el cuestionamiento de una resolución de trámite o definitiva, debe permitirse a la parte agraviada el acceso efectivo al mismo. En consecuencia, ni el juez ni la Administración Pública pueden vedar a los interesados el acceso a un recurso previsto en la ley materia; por el contrario, están obligados a brindar una respuesta al peticionario.

Una vez que el legislador ha establecido un medio para la impugnación de las resoluciones recaídas en un concreto proceso o procedimiento, o para una específica clase de resoluciones, “el derecho de acceso al medio impugnativo adquiere connotación constitucional”.

Y es que el derecho a recurrir no implica necesariamente la posibilidad de impugnación con carácter absoluto: frente a cualquier resolución, en cualquier proceso y en cualquier circunstancia. Al contrario, la necesidad de seleccionar los asuntos más importantes, para hacer posible su reconsideración en un grado superior de la jurisdicción, provoca que el legislador utilice distintos criterios selectivos, algunos directos, como puede ser la naturaleza del asunto.

En suma, el derecho constitucional de recurrir adquiere sentido cuando la ley regula esa posibilidad y en los términos en que lo establece -tipo de recurso, plazos, autoridad decisora, procedimiento, etc.-, en cuyo caso “debe permitirse a la parte agraviada el acceso efectivo al mismo1”.

Acercamiento al concepto de recurso en materia administrativa.

Los recursos administrativos pueden definirse como los distintos medios que el derecho establece para obtener que la Administración, en vía gubernativa, revise su acto y lo confirme, modifique o revoque.

También, el recurso se concibe como una “petición formulada a la Administración por cualquier interesado, presentada dentro de un determinado plazo y bajo determinadas formalidades, por razones de mérito o de legitimidad, a los efectos de que se revoque, modifique, sustituya o anule otro acto administrativo anterior, que impone a la Administración el deber de instruirla y resolverla expresamente dentro de un determinado plazo, pero que si no se resuelve en tiempo el Derecho considera rechazada”.

El recurso administrativo constituye un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo.

En ese sentido, los elementos característicos del recurso administrativo son: i) la existencia de una resolución administrativa que afecte un derecho o un interés legítimo del particular recurrente; ii) la fijación en la ley de las autoridades administrativas ante quienes debe presentarse; iii) la fijación de un plazo dentro del cual deba interponerse el recurso; iv) los requisitos de forma y elementos que deben incluirse en el escrito de interposición del recurso; v) la fijación de un procedimiento para la tramitación del recurso, especificación de pruebas, etc.; y, vi) la obligación de la autoridad revisora de dictar nueva resolución en cuanto al fondo.

Por otro lado, aunque el objeto del recurso es un acto administrativo, es dable indicar que no todos los actos administrativos son recurribles, sino únicamente los definitivos que no causen estado ni estén firmes, así como los actos preparatorios o de trámite cuando impiden la prosecución del procedimiento o bien cuando lesionan un derecho subjetivo o interés legítimo y, en consecuencia, colocan al administrado en una situación de indefensión.

La naturaleza jurídica de la institución de los recursos.

Algunos autores afirman que el recurso administrativo es un derecho del administrado; empero, otro sector de la doctrina sostiene que se trata de una prerrogativa de la Administración Pública.

Incluso, otros tratadistas reconocen que los recursos administrativos poseen una naturaleza jurídica dual, de manera que constituyen la concreción de un derecho del particular y, paralelamente, un mecanismo de control de la Administración.

Ciertamente, por su propia esencia y contenido, el recurso administrativo ha sido considerado como “una instancia depuradora de los actos de la autoridad dentro de la propia Administración; es decir, el ejercicio de la función pública se ve sujeto a un control interno que se ejerce a instancia de quienes consideran que su interés jurídico fue legítimamente afectado, generándose de esta forma lo que se denomina la autotutela de la Administración o el control administrativo de los actos de autoridad”.

Esto significa que, si bien el recurso tiene por objeto que la Administración satisfaga una pretensión del particular, al conllevar la revisión de los actos dictados por ella misma se perfila como una posibilidad de examinar la legalidad de los mismos y, de ser necesario, sanear aquellos vicios que podrían ser invocados en una eventual impugnación en sede jurisdiccional.

También, se sostiene que el recurso es en su esencia una facultad, un derecho; y en su dinámica, un acto de impugnación o de defensa. Al respecto, Garrido Falla expone que desde el momento en que la posibilidad de recurrir está garantizada a determinados sujetos jurídicos por el Derecho positivo se configura un “derecho a recurrir” a favor de tales sujetos, quienes, por consiguiente, “son titulares de un derecho subjetivo a recurrir” que se manifiesta en un acto concreto del particular “diferenciable del derecho a recurrir y que cabalmente se conoce con el nombre de recurso.

Esta tesis distingue, pues, el derecho de recurrir como facultad que se concretiza en la interposición de los recursos que la ley prevé.

Independientemente de la postura que se adopte es innegable que los recursos administrativos posibilitan a la Administración el privilegio o la prerrogativa de no ser llevada a juicio sin aviso previo. También, se le atribuye la función de abrir una etapa preliminar de conciliación, a la vez que respeta la independencia, autonomía y promueve la eficiencia de la Administración al evitar interferir prematuramente en su proceso decisorio. Desde luego, el recurso permite, además que la Administración tenga la oportunidad de corregir sus errores conforme las observaciones realizadas por el particular, así como la obtención de una mejor defensa del interés público (que se concreta a través del mejoramiento de los argumentos de los actos administrativos).

Sumado a ello, el interesado tiene también la posibilidad de intentar convencer a la Administración de la ilegalidad de su actuación antes de verse obligado a iniciar un más largo y costoso procedimiento judicial.

Semejanzas y diferencias entre el recurso administrativo y el jurisdiccional.

En sentido amplio, el término recursos comprende a todos los “remedios o medios de protección al alcance del administrado para impugnar los hechos y actos

administrativos ilegítimos y, en general, para defender sus derechos respecto de la Administración Pública”.

Desde luego, la impugnación puede ser administrativa, por medio de los recursos que la ley franquea o judicial por las acciones y recursos propios del proceso contencioso administrativo.

Ahora bien, los recursos administrativos son de naturaleza distinta a las acciones contencioso-administrativas, pues en aquéllos la Administración Pública actúa como tal, en función administrativa; en cambio, en éstos el órgano actúa en función jurisdiccional y su decisión constituye una sentencia.

En efecto, en el recurso administrativo la Administración resuelve como parte del procedimiento administrativo, mientras que en el caso de la impugnación jurisdiccional decide un juez o tribunal. Como consecuencia de ello, al resolver un recurso la Administración ejerce una función administrativa y al decidir la controversia el juez materializa una función eminentemente jurisdiccional y por ello las facultades que cada uno ejerce son distintas.

Otro elemento distintivo es el carácter en que actúa el que los decide: El juez funge como un tercero imparcial, ajeno a la contienda; empero, la autoridad administrativa no sólo resuelve la controversia, sino que a su vez es parte en la misma.

Adicionalmente, en el control judicial sólo se verifica la legalidad o legitimidad de la actuación impugnada con la pretensión de que se restablezca la situación jurídica lesionada en perjuicio del demandante, mientras que con los recursos puede efectuarse un control de legitimidad o bien de oportunidad.

Tratamiento legal de los medios impugnativos en El Salvador.

Incidencia de los recursos en la tutela judicial.

El agotamiento de la vía administrativa, consiste en la interposición en tiempo y en forma de los recursos pertinentes o bien en la existencia de una enunciación expresa de tal circunstancia en la ley de la materia -art. 7 letra a) parte final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa-, evidencia que antes de acceder a la justicia, el justiciable debe cumplir con presupuestos procesales específicos de admisibilidad impuestos por el legislador.

Así las cosas, de encontrarse previsto un recurso administrativo, el particular no podrá deducir la demanda contencioso administrativa en tanto no se haya interpuesto y resuelto el recurso administrativo.

Tal circunstancia obedece al hecho que los recursos administrativos esencialmente son herramientas que el ordenamiento jurídico ha dispensado a favor de los administrados, para que éstos puedan solicitar a la propia Administración que revise sus actos.

Pero incluso, de los recursos administrativos no sólo se desprende un beneficio para el administrado que los utiliza sino también para la misma autoridad emisora del acto que se impugna, pues se le presenta la posibilidad de enmendar cualquier ilegalidad que podría haber cometido.

Es por ello que “cuando la ley determina la posibilidad de impugnar los actos administrativos, la interposición de recursos se vuelve necesaria, para tener acceso al control judicial de la actuación de la Administración Pública, en caso que ésta aún le sea adversa”.

Aplicación jurisprudencial del agotamiento de la vía administrativa.

El agotamiento previo de la vía administrativa es una condición objetiva sine qua non para que la Sala de lo Contencioso Administrativo pueda admitir una demanda planteada en esa sede. Ciertamente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7 letra a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, además de los requisitos previstos en el artículo 10 de la misma, la admisibilidad de la demanda se encuentra condicionada a la concurrencia de ciertos requisitos de procesabilidad, entre ellos el agotamiento de la vía administrativa.

Al respecto, el legislador estableció que se entiende agotada la vía administrativa “cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente». En ese sentido, una de las formas en que tal requisito de procesabilidad se satisface es cuando el administrado ha utilizado en tiempo y forma los “recursos pertinentes” –art. 7 letra a) LJCA–.

El tema del agotamiento de la vía administrativa ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo, sobre todo porque se trata de un requisito de acceso a dicha jurisdicción.

Exigencia en el empleo de recursos regulados en reglamentos para el cumplimiento del requisito del agotamiento de la vía administrativa.

Al utilizar la expresión “recursos pertinentes” el legislador se refirió a los regulados en el ordenamiento jurídico aplicable al caso, es decir, en la ley de la materia e incluso en reglamentos, ya que según la jurisprudencia actual el antes invocado art. 7 letra a) de la LJCA se refiere a los recursos regulados en ley en sentido material, lo cual, en definitiva, incluye a los reglamentos.

En consecuencia, si un reglamento u ordenanza prevén la interposición de un recurso y éste no es de carácter potestativo, para agotar la vía administrativa el particular deberá hacer uso del mismo.

Actos que no requieren agotar la vía administrativa.

Como ya se expresó con anterioridad, existen dos formas de agotar la vía administrativa: i) utilizando los recursos previstos en la normativa; y, ii) impugnando directamente los actos que por disposición expresa del legislador agotan la vía administrativa y, por tanto, no es necesario interponer ningún tipo de recursos.

Este último supuesto —cuando la Ley lo disponga expresamente—, implica que “es potestad del legislador establecer que el procedimiento administrativo se agota con la emisión de determinado acto” (auto dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia en el proceso ref. 51-2013, el 22/VIII/2014).

Sobre el particular, la citada Sala ha indicado que “cuando en el ordenamiento jurídico de la materia específica, no se prevé ningún tipo de recurso o que éste sea de uso facultativo, respecto de determinado acto, se entiende que dicho acto causa estado en sede administrativa de manera inmediata y, por ende, el acto es impugnable directamente ante esta Sala”.

Un ejemplo de ello se perfila en el art. 147 inc. final de la Ley de Protección al Consumidor, en virtud del cual las resoluciones definitivas del tribunal admiten el recurso de revocatoria; no obstante, el art. 148 inc. 3° de la citada ley establece que dicho medio de impugnación tiene carácter optativo para los efectos de la acción contencioso administrativa.

En ese caso, el sistema de recursos administrativos es de naturaleza potestativa y, por supuesto, previo a la vía judicial contencioso administrativa. Con ello la impugnación en vía administrativa y la impugnación en vía contencioso-administrativa es alternativa y descansa en la iniciativa del interesado que puede optar en una o la otra y sólo si opta por la impugnación en vía administrativa sucesivamente después le cabe proceder a la impugnación en vía contencioso-administrativa.

Los recursos no reglados

Los recursos no reglados son aquellos que no se encuentran determinados en la normativa aplicable a la impugnación en sede administrativa de un acto determinado.

Cuando la ley sectorial y los reglamentos respectivos no contemplan expresamente ningún recurso administrativo, el administrado debe impugnar el acto directamente ante la SCA observando, desde luego, el plazo estipulado en el artículo 11 de la LJCA.

De lo contrario, si el administrado utiliza un recurso que no se encuentra expresamente contemplado en la normativa jurídico administrativa, es decir un «recurso no reglado», la respuesta que obtenga de parte de la Administración Pública constituirá un acto “reproductorio” o “confirmatorio” del originalmente pronunciado, respecto de los cuales no se admite la acción contencioso administrativa –art. 7 letra b) LJCA–.

Conclusión

La falta de una ley general de procedimientos administrativos, la dispersión normativa y la abundancia de disposiciones legales y reglamentarias en las que se establecen recursos administrativos, dificultan al administrado la impugnación de los actos emitidos por la Administración Pública que les causan agravio.

Aun así, la mayoría de esos recursos son preceptivos para el agotamiento de la vía administrativa, lo cual significa que su interposición en tiempo y en forma no es preceptiva para el particular, sino que si éste pretende una eventual impugnación judicial debe plantearlos.

Si bien esta circunstancia podría representar un obstáculo para el acceso a una tutela judicial, en realidad se perfila como una oportunidad para la Administración de corregir sus propios errores a iniciativa del gobernado quien podría satisfacer su pretensión en sede administrativa y, lógicamente, evitar el proceso jurisdiccional.