Desde que en 1873 el Consejo de Estado Francés emitiera el Fallo Blanco el tópico de la responsabilidad estatal se ha asimilado con responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
Ahora bien, aunque de hecho la responsabilidad pecuniaria del Estado se genera a partir de actuaciones, hechos u omisiones realizadas por la Administración Pública, ello no excluye la exigencia de responsabilidad a otros órganos del Estado.
Ciertamente, si el fundamento de la responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en una lesión causada a la esfera jurídica de los particulares, debe admitirse que tal circunstancia no sólo se perfila en el ejercicio de la función administrativa sino también cuando se materializan las funciones jurisdiccional y legislativa del Estado.
Es por ello que la Sala de lo Constitucional afirma que en un Estado de Derecho rige la sujeción de “todos los poderes públicos” al ordenamiento jurídico y, por ende, cada uno de ellos debe responder por las arbitrariedades en que incurran.
De allí la importancia de analizar el grado de responsabilidad del Estado en la producción de normas jurídicas generales.
El artículo 245 de la Constitución dispone que “Los funcionarios y empleados públicos responderán personalmente y el Estado subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren a consecuencia de la violación a los derechos consagrados en esta Constitución”.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que “la responsabilidad de los funcionarios del Estado originada en los daños que causare el ejercicio de las atribuciones de los primeros, es una de las grandes conquistas de la democracia, y de inexorable existencia en el Estado Constitucional de Derecho, pues significa la sujeción del poder público al imperio del Derecho”. En la exposición de motivos de la Constitución vigente la Comisión redactora indicó que la responsabilidad de los funcionarios públicos debía establecerse claramente como personal, de manera que pudiesen ser demandados para resarcir los daños materiales o morales que causen consecuencia de la violación de los derechos constitucionales. Añadió que la aplicación del referido principio serviría en mucho a la causa del imperio del derecho.
El precepto constitucional invocado regula, pues una responsabilidad patrimonial de orden personal, no institucional, exigible directamente de los funcionarios públicos y sólo de forma subsidiaria al Estado. Como tal, se trata de una responsabilidad eminentemente subjetiva que abarca todo tipo de daños materiales o morales y sólo procede cuando se produzca una vulneración de derechos constitucionales, no de otro tipo de derechos.
Asimismo, si bien el artículo 245 de la Constitución prevé una responsabilidad subsidiaria para el Estado no debe inducir a confusión en cuanto a la naturaleza jurídica de la responsabilidad a la que se refiere. Su carácter personal y subjetivo, a pesar de la regla de subsidiariedad que pregona, se mantiene, puesto que su causa sigue siendo la misma: la conducta dolosa o culposa de un funcionario público. No se trata, entonces, de que, cuando la pretensión contra el funcionario no prospere, el art. 245 de la Cn. habilite a plantearla en contra del Estado. Más bien, posibilita que, en aquellos casos en los que dentro de la fase de ejecución del proceso en cuestión se constata que el funcionario no posee suficientes bienes para pagar, el Estado adopte la posición de garante, asumiendo el pago de dicha obligación —lo que, en principio, no le correspondía—.
A diferencia de la responsabilidad personal regulada en el aludido art. 245, la responsabilidad patrimonial del Estado es de carácter institucional, predominantemente objetiva y no se limita a los supuestos de vulneración de derechos constitucionales. Así, su finalidad es garantizar el patrimonio de toda persona (arts. 2 inc. 1° y 103 inc. 1° Cn.) y se centra en la existencia de un daño antijurídico, esto es, uno que los particulares no tienen el deber jurídico de soportar.
En ese sentido, la Sala de lo Constitucional indica que cuando una persona es víctima de un daño antijurídico por parte del Estado, “queda a su opción si demanda al funcionario público por vulneración de sus derechos constitucionales o al Estado por una lesión sufrida en ocasión del funcionamiento de la Administración. En este último caso, si resulta condenado el Estado, pero existió dolo o culpa en la actuación del funcionario involucrado, el primero puede incoar contra el segundo un proceso para el reembolso”.
Añade que, aún cuando la Constitución solo prevé expresamente dos tipos de responsabilidades del Estado —las prescritas en los arts. 17 inc. 2° (por retardación de justicia) y 245 de la Cn (por vulneración de los derechos constitucionales)—, las cuales tienen carácter subsidiario, la responsabilidad de éste no se limita a dichos supuestos. En efecto, existe una responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de los servicios públicos, la cual es directa y deriva de una interpretación extensiva del art. 2 inc. 3° de la Cn.
La concepción del Estado legislador debe abordarse desde una perspectiva objetiva, es decir, lejos de limitarse a un órgano estatal específico –generalmente denominado Parlamento, Cámara, Congreso o Asamblea Legislativa –, se refiere a la actividad estatal concerniente a la emisión de normas de carácter general y abstracto.
Ciertamente, el término ley tiene dos acepciones, desde un punto de vista material, constituye toda norma jurídica con efectos generales; y desde la óptica formal, es el conjunto de normas emanadas de la Asamblea Legislativa, órgano del Estado que primordialmente realiza la función legislativa.
En ese sentido, legislador es el ente estatal que legisla, el que forma o prepara las leyes, el que las aprueba, promulga y da fuerza a tales preceptos generales y obligatorios.
De lo anterior se deduce que la responsabilidad del Estado por su actividad legislativa “comprende los supuestos derivados de actos normativos emanados del Poder legislativo (leyes en sentido formal), como también los dictados por el Poder Ejecutivo en cuanto impliquen leyes en sentido material10”.
En otros términos aunque la función primordial de la Asamblea Legislativa consiste en la elaboración de normas de carácter general, vinculantes para todos los órganos y entes públicos –art. 121 de la Constitución–, esto no significa un
“monopolio del poder normativo ya que otros poderes estatales pueden también dictar disposiciones jurídicas; tal es el caso de los reglamentos ejecutivos y la normativa municipal”.
No debe confundirse pues, la responsabilidad del Estado Legislador con la de la Asamblea Legislativa. Aquél es un concepto amplio en el que puede incurrir la Administración Pública, el Órgano Judicial y la Asamblea Legislativa cuando actúen como emisores de normas jurídicas.
En todo caso, la doctrina sostiene que la responsabilidad patrimonial del Estado legislador se perfila bajo las siguientes condiciones: a) toda carga o sacrificio impuesta por una ley no declarada inconstitucional ha de ser soportada por el administrado, quien no obstante podrá reclamar indemnización; y, b) toda ley declarada inconstitucional genera un derecho a indemnización a favor de quienes hayan sido perjudicados por la aplicación de dicha ley.
Y es que la obligación de indemnizar, resarcir o compensar, como correlato del reconocimiento de responsabilidad por daños, responde a la necesidad de reparar una situación de trato desigual, o de desventaja, provocada por la ley. Se concentra en los perjuicios incidentales, imprevistos o contingentes, que la aplicación de una ley puede, de hecho, producir a algunas personas. En casos así, un presupuesto principio de igualdad ante las cargas públicas quebrado por la ley que, sin pretenderlo, perjudica de manera especial y grave a unos pocos, justifica la demanda de indemnización.
Por fuente del Derecho se entiende todo acto o hecho creador de normas jurídicas. La fuente principal del ordenamiento jurídico es la Constitución, pues por su
calidad de norma suprema emanada de la potestad constituyente derivan de ella las normas restantes.
Esto significa que en nuestro país rige un concepto jurídico-normativo de Constitución, es decir, la noción de Constitución como norma jurídica superior. Así lo confirma el art. 246 de su mismo texto, el cual indica que “La Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos. El interés público tiene primacía sobre el interés privado”.
Ciertamente, las disposiciones constitucionales tienen características propias y peculiares y, además, están dotadas de una posición jerárquica superior al resto de normas que integran el ordenamiento jurídico.
Esto, en términos de la Sala de lo Constitucional, obedece a que la Constitución es la expresión jurídica de la soberanía y por eso no puede ser únicamente un conjunto de normas que forman parte del ordenamiento jurídico, sino que tal cuerpo de normas es precisamente el primero y el fundamental de dicho ordenamiento. La supremacía constitucional –añade– radica entonces en la legitimidad política cualificada de la Constitución, como emanación directa del Poder Constituyente y como racionalización del poder soberano del pueblo para controlar –y, por tanto, limitar– a los poderes constituidos, con el fin ulterior de garantizar la libertad de los titulares de dicha soberanía16.
Es así como la actividad del Estado, en todas sus dimensiones, se debe desarrollar según las normas jurídico-constitucionales racionalmente establecidas. En consecuencia, “la Constitución aparece como fundamento del Estado de Derecho y como supuesto de la legitimidad de los órganos e instituciones estatales”.
La responsabilidad del Estado legislador inicia por el respeto a la jerarquía normativa y, por supuesto, a la supremacía constitucional. Toda norma infraconstitucional debe dictarse con apego a la ley primaria. Este es uno de los límites fijados para la producción normativa.
Claro está que la Constitución representa el acta fundacional del Estado o el punto a partir del cual se establece la orientación que han de seguir los sujetos encargados de ejercer las atribuciones por ella conferidas –entes del Estado–, lo cual, en definitiva incluye la potestad de legislar.
En Francia, cuna de la responsabilidad estatal, la obligación de reparar el daño producido por el legislador es una figura de evidente construcción jurisprudencial que se enfoca en la situación de desigualdad provocada por la norma legal que repercute perjudicialmente sobre un individuo respecto del resto de la colectividad19.
Esta suerte de responsabilidad fue abordada por primera vez en el caso La Fleurette, del 14 de enero de 1938. El Consejo de Estado conoció el caso de la sociedad así nominada, la cual fabricaba un producto llamado Gradine –una crema compuesta por leche, aceite de maní y crema de huevo– y el Estado había decidido proteger los productos lácteos mediante la Ley del 29 de junio de 1934, prohibiendo producción alguna que no proviniese exclusivamente de la leche. Esto obligó a La Fleurette al cierre de operaciones.
El Consejo dirimió la contienda iniciada, condenando al Estado Francés a una indemnización por las consecuencias de expresado acto legislativo. Al respecto dijo que “…nada, ni el texto mismo de la ley o en sus antecedentes, ni dentro de las circunstancias del asunto, permiten pensar que el legislador ha querido hacer soportar
al interesado una carga que no le incumbía normalmente; esta carga, que fue creada dentro del contexto general, debe ser soportada por la colectividad…”.
Cabe destacar que a juicio del Consejo de Estado el hecho de que la indemnización no estuviera consagrada en la ley impugnada no podía ser un obstáculo para que los perjuicios ocasionados al demandante fueran resarcidos.
Y es que esta clase de responsabilidad se origina como consecuencia de la expedición de una ley que recae sobre una persona o grupo de personas en específico, precisamente por lo que dispone, aspecto que, al estudiar la responsabilidad del Legislador por el hecho de las leyes, nos sitúa en un campo limitado, pues en principio se podría pensar que dicha responsabilidad no es para leyes de carácter general, impersonal, abstractas o dirigidas a una comunidad indeterminada en número, sino aquellas que generan un daño como consecuencia del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, daño en el cual los sujetos afectados pueden ser identificados.
En Colombia, en cambio, la Constitución establece expresamente el principio de responsabilidad para todos los poderes públicos. El artículo 90 determina que “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
Sin perjuicio de ello, ha sido la jurisprudencia la que ha abordado de manera puntual la responsabilidad del Estado legislador como sistema de imputación patrimonial.
En España la responsabilidad del Estado legislador se encuentra regulada en el artículo 139. 3 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la cual dispone que “las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos”.
En el sistema español entonces es el mismo legislador quien debe consignar su eventual responsabilidad patrimonial por la producción de la normativa de que se trate.
Adicionalmente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha admitido la responsabilidad patrimonial de los daños derivados de leyes formalmente inconstitucionales.
En República Dominicana, por su parte, la Constitución no contiene normas que se refieran al tema de la responsabilidad del legislador de manera directa. Tampoco se ha condenado al Estado a pagar una indemnización por esta causa. Es un tema cuyo reconocimiento por los distintos ordenamientos jurídicos ha sido muy difícil.
Aunque no exista un marco legal directo sobre el tema, entendemos que la responsabilidad del Estado legislador tiene respaldo implícito en el artículo 148 de la Constitución, que establece la responsabilidad civil de las personas jurídicas de derecho público. En efecto, dicho texto se refiere a todos los poderes públicos en general para garantizar que, bajo el imperio de la Constitución, no haya ningún poder público exento e inmune a los controles que la propia Constitución organiza. A través de tales controles y de los procedimientos legales prescritos al efecto se podrá exigir a los titulares de los cargos y funciones públicas y a los entes y órganos en que aquellos se integren aquella responsabilidad que en cada caso proceda, incluyendo la responsabilidad del Estado legislador dominicano.
El artículo 245 de la Constitución –anteriormente invocado– establece un principio de responsabilidad para los funcionarios y poderes públicos sin efectuar ningún tipo de exclusión al respecto.
No obstante lo anterior, la normativa secundaria no desarrolla la responsabilidad del Estado por la emisión de actos legislativos. Empero, el art. 2 de la Ley de Reclamaciones Pecuniarias de Extranjeros y Nacionales contra la Nación –vigente desde junio de 1910– alude al derecho de toda persona de “obtener
indemnización pecuniaria de la Nación, por daños, perjuicios, expropiaciones, despojo o cualquiera otro acto violatorio de un derecho, ejecutado en su persona o bienes, por alguna autoridad o funcionario que obre en el carácter de tal” (el subrayado es propio).
Con la expresión “cualquier acto” empleada por la citada ley se incluyen los destinados a la producción normativa, aunque debe destacarse que dicha ley constituye derecho vigente no positivo, es decir, se encuentra en desuso.
Aparte de la vetusta disposición invocada, no hay en nuestro ordenamiento jurídico una clara alusión a la responsabilidad del Estado legislador.
En efecto, a diferencia del amparo estimatorio, la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma no deja expedita la posibilidad de recibir una indemnización por los daños y perjuicios causados durante la vigencia de la norma que resulta contraria al texto constitucional.
Más aún, en algunos precedentes la Sala ha expresado que declarar una norma inconstitucional no genera para el Estado ni siquiera la obligación de devolver las tasas o tributos obtenidos durante su vigencia.
Por otra parte, en el proceso contencioso administrativo el legislador habilita la impugnación de actos pronunciados en
general de la Administración Pública, bajo el argumento que las mismas adolecen de ilegalidad –art. 3 letra c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa–.
Lo anterior significa que las normas de orden general emitidas por la Administración pública no son impugnables por sí mismas ante la Sala de lo Contencioso Administrativo. En ese contexto, tal recurso indirecto permite controvertir actos administrativos que se produzcan como resultado de la aplicación de disposiciones de carácter general que, a juicio del actor, no son conformes a Derecho. Pero no se impugna la norma general per se, sino un acto de aplicación de la misma, por lo cual la Sala no declara la ilegalidad de la norma sino la del acto concreto.
Aunado a lo anterior, el artículo 34 de la misma ley preceptúa que “Si la sentencia no pudiere cumplirse por haberse ejecutado de modo irremediable, en todo o en parte el acto impugnado, habrá lugar a la acción civil de indemnización por daños y perjuicios contra el personalmente responsable, y en forma subsidiaria contra la Administración”.
Quiere decir que cuando un particular es afectado por un acto administrativo declarado ilegal por la Sala por ampararse en una norma –emitida por la Administración Pública– que también es ilegal, existe la posibilidad que obtenga una indemnización cuando la reparación in natura es materialmente inviable.
He aquí una suerte de acercamiento a la responsabilidad deducida contra la Administración Pública por actos materialmente legislativos.
Indiscutiblemente, esta figura no es asimilable a una verdadera responsabilidad patrimonial del Estado legislador que englobe a todos los entes estatales y limiten su arbitrariedad al momento de legislar.
7. Conclusión
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador constituye una arista de la sujeción de los poderes públicos al Estado de Derecho. Por el contrario, su falta de regulación evidencia un resabio del antiguo poder de Policía en el que subyacen círculos de inmunidad que no permiten el control –y en este caso el resarcimiento de daños– de toda la actividad emanada del aparataje estatal.
En el derecho comparado la tendencia apunta a la determinación de responsabilidad para los emisores de normas jurídicas, esto es, del denominado Estado legislador.
El Salvador, a diferencia de otros ordenamientos jurídicos, carece de una regulación clara de este tópico.
Sin perjuicio de lo anterior, en aplicación directa de los artículos 1 –justicia y seguridad jurídica en su esfera de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos– y 245 –responsabilidad de los funcionarios públicos y subsidiariamente del Estado–, debería existir un mecanismo de reclamación pecuniaria por los daños y perjuicios ocasionados por el Estado legislador, pero hasta el momento la Sala de lo Constitucional no ha efectuado un análisis en tal sentido.
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