Nos referimos en concreto a dos requisitos o presupuestos procesales para tener acceso a la jurisdicción contencioso administrativa; uno de tipo objetivo, consistente en el agotamiento de la vía administrativa, y otro relativo a la actividad, consistente en el plazo para deducir la pretensión de declaratoria de ilegalidad de un acto administrativo y su anulación. Requisitos que actualmente están regulados en los arts. 24 y 25 letra a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, LJCA.
¿Por qué enfocarnos en la reciente jurisprudencia? Porque interesa destacar la labor realizada por los nuevos tribunales de lo contencioso administrativo y en especial de la Sala de lo Contencioso Administrativo que ha sido clave para la interpretación y aplicación de los mencionados requisitos de procesabilidad. Siendo trascendental porque tales criterios potencian el Derecho de acceso a la jurisdicción y la tutela judicial efectiva, bastiones constitucionales de la LJCA.
EN PRIMER LUGAR, con la entrada en vigor de la nueva LJCA, el agotamiento de la vía administrativa y la interposición de la demanda en el plazo de 60 días hábiles contados desde el siguiente al de la notificación del acto con el que agota dicha vía, se impusieron como requisitos para la impugnación de actos con vicios de nulidad de pleno derecho /nulidad absoluta, por no hacer aquélla distinción o exclusión expresa sobre su exigibilidad en la pretensión de declaratoria de ilegalidad y por tanto anulación de actos administrativos. Esto rompió con el criterio consolidado con la derogada LJCA que expresamente permitía la impugnación de actos nulos de pleno derecho se haya agotado o no la vía administrativa y en cualquier momento. Y es que esta postura se justifica en que el vicio de nulidad de pleno derecho es de orden público, no puede ratificarse, convalidarse, consentirse ni sanearse con el paso del tiempo, siendo, además, imprescriptible.
El exigir el agotamiento de la vía administrativa en la impugnación de actos con nulidad de pleno derecho dio origen a decisiones judiciales para aleccionarnos sobre cómo se podía compaginar este “nuevo” requisito con el carácter imprescriptible de la nulidad de pleno derecho, dando origen a un agotamiento “extraordinario” de la vía administrativa ante actos nulos de pleno derecho para cumplir con el requisito de procesabilidad previo a acceder al contencioso administrativo, creando una carga sobre el administrado y generando un obstáculo de acceso a la tutela judicial y para la pronta y cumplida justicia
Transcurrido más de un año de vigencia de la actual LJCA, la Sala de lo Contencioso Administrativo emitió en diciembre de 2019 sentencia en el recurso de apelación con ref. 16-19-RA-SCA en la que afirmó que el carácter de vicio de orden público y de suma gravedad de la nulidad de pleno derecho, permiten una “acertada flexibilización” de los requisitos que condicionan el control judicial de los actos administrativos.
De esta manera, sobre el plazo para interponer la demanda, reivindicó la imprescriptibilidad del vicio de nulidad de pleno derecho y dedujo que, si la imprescriptibilidad es la regla en sede administrativa a través de mecanismos para la revocación en cualquier tiempo de este tipo de vicio [arts. 118 y 121 de la LPA, según se trate de actos favorables o desfavorables], entonces esta regla también debe regir con plenitud ante el Órgano Judicial para proveer la tutela jurisdiccional efectiva sin ser necesario que la
LJCA lo indique textualmente. Así, se concluye que el planteamiento de la pretensión de nulidad de pleno derecho no está sujeto a plazo alguno ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En cuanto al agotamiento de la vía, en la citada jurisprudencia, la SCA descarta que exista en la ley dos tipos de agotamiento de la vía, uno “ordinario” mediante el uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y un agotamiento extraordinario de la vía administrativa, última figura creada para hacer referencia al uso de mecanismos en sede administrativa, diferentes de los recursos, para lograr impugnar la nulidad de pleno derecho en sede contencioso administrativa. Concluye la Sala que, nuevamente basada en las características del vicio que acarrea nulidad de pleno derecho, tampoco el agotamiento se instituye como un presupuesto que condicione la impugnación judicial de actos nulos absolutamente. Entonces, básicamente deja en manos del administrado la decisión de dirimir el conflicto en sede administrativa y luego en sede jurisdiccional o directamente en esta última.
Es claro que este criterio deviene de un tribunal contencioso administrativo y que cada Juez goza de independencia, pero desde el momento en que es un criterio producto de un recurso de apelación contra una decisión de la Cámara de lo Contencioso administrativo, se genera un efecto cascada en el resto de tribunales; de manera que los administrados han comenzado a invocar el criterio de la Sala ante todos ellos. Asimismo, la Sala brindó un análisis que, se insiste, POTENCIA un derecho fundamental, la protección jurisdiccional y no jurisdiccional, que da plena VIGENCIA y efectividad a los efectos que derivan de las características del vicio. No se omite mencionar que, además, el agotamiento de la vía administrativa, al constituir una carga para el administrado, debe interpretarse de forma restrictiva.
EN SEGUNDO LUGAR, con menor publicidad que lo antes expuesto, pero igualmente importante, gracias al análisis de la Cámara de lo Contencioso Administrativo en la sentencia del diez de abril del año dos mil dieciocho en el incidente de apelación con Ref. 00004-18-ST-CORA-CAM, se aclaró el efecto suspensivo de la interposición de un recurso potestativo para el agotamiento de la vía administrativo, en la contabilización del plazo para la interposición de la demanda contencioso administrativa. Aunque la reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo bajo la derogada LJCA era unánime en cuanto a este efecto, ni en las Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública ni en la Ley de Procedimientos Administrativos se regula que la interposición del recurso de reconsideración [potestativo] suspenda el inicio del plazo para presentar la demanda contencioso administrativa, en cuanto a que esta iniciará al día siguiente de la notificación de la resolución del recurso en cuestión. La idea de este efecto suspensivo es evidente: si el administrado puede solventar sus asuntos ante la misma administración por qué no esperar poner fin al ciclo, o por qué tener que presentar paralelamente una demanda con los costos que esto implica y que puede finalmente resultar excesiva para el logro de los fines perseguidos.
EN TERCER LUGAR, nuevamente como resultado de la interposición de un recurso judicial de apelación, en la sentencia del 22/I/2020 con ref. 2-20-RA-SCA, la Sala de lo Contencioso Administrativo calificó las demoras judiciales no imputables al demandante o al peticionario como un justo impedimento que paraliza los plazos procesales hasta que tal demora cesa. Y este análisis específicamente se encaminó a la suspensión de la contabilización del plazo para interponer la demanda contencioso-administrativa. Hay que considerar que la LJCA únicamente prevé la interposición del aviso de demanda como una causal de suspensión de este plazo. Pero la Sala, con su interpretación, dio vida o eficacia a la regla prevista en el art. 35 inciso 6º de la LJCA, que indica que si la demanda se declara inadmisible, el
interesado podrá incoar nuevamente la pretensión “en caso de que no haya vencido el plazo correspondiente”, esto es los 60 días hábiles.
Siendo sinceros, antes del criterio de la Sala, ni aunque el administrado interpusiera la demanda en los primeros 15 días del plazo, lo cual ya sería un esfuerzo importante, y aunque los tribunales emitieran y notificaran sus decisiones cumpliendo los plazos que establece la ley, se podría tener días “de sobra” del plazo de 60 días hábiles desde el siguiente al de la notificación del acto que agotó la vía administrativa para interponer nuevamente la demanda declarada inadmisible por cuestiones de forma. Más difícil aun era tener esta posibilidad con la mora judicial debido a la carga laboral existente; de manera que no era viable “ahorrar” días del plazo para que sirvieran después para una posterior presentación de la demanda.
De hecho, dada la imposibilidad de interponer la demanda nuevamente en el plazo original de los 60 días hábiles, ya se tenía la costumbre judicial de anunciar después de una inadmisibilidad de la demanda [por falta de requisitos formales] que esa decisión constituía un auto que ponía fin al proceso haciendo imposible su continuación y que, por tanto, era objeto de apelación. Pero, actualmente, el auto de rechazo liminar de la demanda no siempre será un auto definitivo, porque esto dependerá de si, eliminado la mora judicial en la adopción de tal decisión, el administrado aún cuenta o no con parte de los 60 días hábiles para interponer nuevamente la demanda contencioso administrativa, razón por lo que un tribunal que se apropia de este criterio y resolverá una inadmisibilidad por cuestiones de forma, está en la obligación de verificar si al deducir el tiempo imputable a la mora, aun restan días del plazo original de los 60 días hábiles y no declarar de forma automática que el administrado puede interponer una nueva demanda.
Entonces, tales criterios jurisprudenciales permiten que los requisitos de procesabilidad del contencioso estén al servicio del derecho fundamental de protección jurisdiccional, incluyendo el acceso a la jurisdicción, ante actuaciones de la Administración Pública.
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