Acceso a la información, transparencia, control de la corrupción y ética pública en El Salvador.

I. Sinopsis

La consolidación real de un Estado de Derecho conlleva el fortalecimiento de las instituciones y políticas estatales orientadas a la consecución del bien común y, desde luego, el reconocimiento y observancia de los derechos y garantías fundamentales de las personas. Las nuevas tendencias en gestión estatal exigen que los funcionarios actúen con ética y transparencia y por ello es que se reconoce el derecho de los ciudadanos de acceder a la información en que se documente su gestión.

II. Introducción

En la agenda internacional desde hace algunas décadas se introdujo la temática del combate a la corrupción y, como consecuencia de ello, se enfatizó en la adopción de medidas orientadas a fortalecer las instituciones democráticas, transparentar la actuación estatal, promover el desempeño ético de los funcionarios y empleados públicos y posibilitar el control ciudadano mediante el acceso a la información que obra en poder estatal.

Dada la interrelación existente entre acceso a la información, transparencia, ética pública y lucha contra la corrupción es válido abordar, al menos de forma general, cómo se manifiesta dicha ecuación en la legislación salvadoreña.

III. Justificación

El desarrollo social y económico de los diversos Estados se mina cuando la democracia es pendular y las instituciones públicas se dirigen con miras a beneficiar a sectores determinados y no para satisfacer el interés general. Ciertamente, la corrupción inhibe el progreso colectivo.

IV. Generalidades

La corrupción puede definirse como la violación de una obligación por parte de un decisor con objeto de obtener un beneficio personal extraposicional de la persona que lo soborna o a quien extorsiona.

El doctrinario Rafael Ballén conceptualiza la corrupción como “el acto ilegal, ilícito e ilegítimo, por medio del cual una persona, al servicio o no del Estado, busca obtener un resultado o una decisión que le satisfaga ambiciones económicas o políticas. De esta manera la corrupción viene a ser la materialización de un propósito deliberado para obtener un provecho personal, con base en un cargo o en una posición de privilegio que se ocupa”

Asimismo con el término corrupción se alude a “toda desviación del poder que ha sido depositado por la colectividad en una persona, independientemente del fin que sea buscado –provecho personal o de terceros-, y su posterior utilización en fines diferentes a los del bienestar de la colectividad”.

El artículo VI de la Convención Interamericana contra la Corrupción enuncia como actos de corrupción:

a. El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

c. La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;

d. El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos antes mencionados; y

e. La participación como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos ya referidos.

El Derecho Internacional ha reconocido los efectos perniciosos que la corrupción genera en las sociedades y a partir de ello establece líneas de acción para que los Estados Parte de los instrumentos combatan este fenómeno.

Y es que la corrupción es un acto, que en la actualidad, no solamente resulta de interés para la clase política, por cuanto está presente en todos los ámbitos de la vida social, tanto en lo privado como en lo público; y es un fenómeno global que presenta nuevos retos jurídicos, tanto en su prevención como en su persecución.

Para la prevención de la corrupción, fenómeno que tanto preocupa en la sociedad actual, la transparencia representa una de las medidas más eficaces.

La transparencia administrativa es un proceso complejo en el cual confluyen normas, comportamientos, intereses individuales y de grupos, innovaciones tecnológicas y las circunstancias temporales y espaciales del ámbito donde se pretende implementar. El poder administrativo puede ser ejercitado de modos diversos, teniendo cada estilo su propia estrategia de ocultación, por lo que no existe un único modelo de transparencia administrativa. Cada sistema de transparencia debe adecuarse a una realidad multiforme y mutable para impedir que sea superado o poco eficaz frente a un poder que tiende naturalmente a la opacidad.

Así, el principio de transparencia puede conceptualizarse como aquel que le garantiza a los administrados el derecho de saber o conocer los pormenores de la función o conducta administrativa, es decir, de estar informados de sus motivos y de acceder los expedientes como una forma de control permanente e independiente de un procedimiento administrativo.

De hecho, la Ley de Acceso a la Información Pública alude a la transparencia como el deber de actuar apegado a la ley, de apertura y publicidad que tienen los servidores públicos en el desempeño de sus competencias y en el manejo de los recursos que la sociedad les confía, para hacer efectivo el derecho de toda persona a conocer y vigilar la gestión gubernamental –art. 6 letra h–.

La doctrina refiere que la transparencia cobra especial trascendencia en la medida en que se configura en propulsor de formas de expresión y protección, especialmente en los sectores sociales marginados o carenciales, en tanto que garantiza que la ciudadanía pueda ejercer debidamente el control (mediante la rendición de cuentas, por ejemplo) y vigilancia, así como, procurar la efectivización del derecho constitucional al desarrollo.

Por otra parte, la Transparencia Administrativa tiene diversos perfiles y mecanismos de actuación, siendo uno de los principales el Derecho de Acceso a la Información Administrativa.

El acceso a la información es el derecho fundamental que tiene la ciudadanía de solicitar al gobierno información pública y de obtener respuesta satisfactoria en un tiempo razonable, en tanto esa información no sea reservada por alguna excepción establecida en la ley y que el derecho de acceso a la información incluye o se relaciona con los derechos a la libertad de creación (artística, intelectual) y las libertades de comunicación, expresión y asociación.

La jurisprudencia emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia reconoce el carácter indiscutible de derecho fundamental del derecho de acceso a la información ínsito en el reconocimiento constitucional del derecho a la libertad de expresión, e indica que aquél consiste en “la facultad de solicitar o requerir la información bajo control o en poder del Estado, con el deber correlativo de éste de garantizar su entrega oportuna o fundamentar la imposibilidad de acceso, con base en una causa prevista por la ley y compatible con la Constitución”. Sentencia pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad 13-2012 del 5/XII/2012.

El derecho de acceso a la información no solo es imprescindible para la construcción de una sociedad democrática y participativa, sino que es imprescindible para el libre desarrollo de la personalidad frente a los poderes públicos. El ser humano tiene derecho a conocer la actuación de los poderes, incluidas las motivaciones de las decisiones adoptadas, y el uso que se hace de los fondos públicos. Si el desarrollo de nuestras propias vidas depende, como así es, de la calidad democrática de los poderes públicos -cuya actuación, condiciona directa o indirectamente nuestro propio desarrollo-, tenemos derecho a saber hasta qué punto su actuación es acorde con el mandato democrático.

V. Antecedentes

Si bien desde los años ochenta algunos países latinoamericanos habían empezado a adoptar medidas para combatir la corrupción, la incorporación de este tema en la agenda gubernamental como un objeto de preocupación sistemático se produce a partir de la Cumbre de las Américas celebrada en 19948. Así, el Plan de Acción acordado en dicha Cumbre comprometía a los gobiernos a:

1) realizar las reformas necesaria para conseguir que sus instituciones fueran transparentes y asegurasen la rendición de cuentas; 2) garantizar la vigilancia fortaleciendo los mecanismos internos de investigación y de aplicación de la ley respecto a los actos de corrupción, y facilitando el acceso público a la información necesaria para llevar a cabo una evaluación externa; 3) promulgar normas sobre conflicto de intereses para los funcionarios públicos y medios eficaces contra el enriquecimiento ilícito; 4) llamar la atención a los gobiernos de países terceros para establecer y hacer cumplir la normativa sobre el soborno en las transacciones financieras o comerciales; 5) poner en marcha instrumentos de cooperación en el ámbito judicial y bancario para mejorar la investigación internacional; 6) fortalecer la regulación y la recaudación de impuestos sobre las adquisiciones, la administración de justicia y los procesos electorales y legislativos; 7) conseguir un enfoque

hemisférico sobre la corrupción con medidas que favorezcan la extradición y el enjuiciamiento de individuos acusados de estas prácticas.

Dos años después, el 29 de marzo de 1996 durante la Conferencia Especializada sobre el Proyecto de Convención Interamericana Contra La Corrupción celebrada en Caracas, Venezuela, surgió el sistema regional de lucha contra la corrupción con la adopción del referido tratado internacional.

El Salvador ratificó la Convención Interamericana contra la Corrupción –en lo sucesivo CICC– mediante Decreto Legislativo de fecha 9 de julio de 1998, publicado en el Diario Oficial N° 150, Tomo 340 del 17 de agosto de ese mismo año y depositó el respectivo instrumento de ratificación el 18 de marzo de 1999.

La CICC persigue dos grandes propósitos: 1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y 2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.

En ese contexto, la referida Convención contiene un listado de medidas preventivas entre las que destaca la creación, mantenimiento y fortalecimiento de órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas –art. III número 9–.

Ciertamente, los tratados y acuerdos internacionales contra la corrupción expresan una radical e importante novedad en Derecho internacional. Por primera vez en la historia, la prevención de la corrupción y la lucha contra ella no son más dos asuntos que competen exclusivamente a los Estados.

Por esa razón, la temática también fue retomada por la Organización de las Naciones Unidas y con la resolución 55/61, del 4 de diciembre de 2000, estableció un comité especial encargado de negociar un instrumento jurídico internacional eficaz contra la corrupción y el

31 de octubre de 2003 aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción –en adelante CNUCC–.

Por Decreto Legislativo N° 325, del 20 de mayo de 2004, publicado en el Diario Oficial N° 119, Tomo N° 363, del 28 de junio de 2004 la Asamblea Legislativa de El Salvador ratificó la CNUCC, depositando el instrumento de ratificación el día 1 de junio del año ya citado.

Según el artículo 1, la finalidad de la CNUCC es: a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos

Asimismo, en igual sentido que la CICC, la CNUCC establece una serie de medidas de prevención de la corrupción que deben adoptar los Estados parte, entre éstas la existencia de un órgano u órganos, según proceda, encargados de prevenir la corrupción a quienes competa: i) La aplicación de políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas; y ii) El aumento y la difusión de los conocimientos en materia de prevención de la corrupción –artículos 5 y 6–.

VI. Órganos de control de actos de corrupción en El Salvador

Aun antes de la ratificación de los convenios internacionales descritos en el párrafo que precede, el ordenamiento jurídico salvadoreño ya contaba con normas creadoras de instituciones con competencia coadyuvante en la detección y sanción de actos de corrupción.

La Constitución de 1939 determinó en el artículo 158 que La fiscalización técnico legal de la gestión de la Hacienda Pública en general, y de la ejecución del Presupuesto en particular, estará a cargo de un organismo independiente del Poder Ejecutivo, que se denominará Corte de Cuentas de la República

Por otra parte, en 1952 la Asamblea Legislativa promulgó la Ley Orgánica del Ministerio Público, en cuyo artículo 3 número 4 se determina como atribución de la Fiscalía General de la República Ejercer la acción penal de oficio o a petición de parte en los casos y en la forma establecida por la Ley.

Luego, en 1959 se decretó la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos –conocida como Ley de Probidad– que prescribe la obligación de determinados servidores públicos de rendir por escrito declaración jurada de su patrimonio ante la Corte Suprema de Justicia por medio de la Sección de Probidad –artículo 3–.

Asimismo, la Constitución de 1983 contiene normas relacionadas con la fiscalización de la Hacienda Pública, el ejercicio de la acción penal y el enriquecimiento ilícito de los funcionarios públicos, confirmando la competencia de las tres entidades referidas.

Ahora bien, en cumplimiento a las obligaciones internacionales contraídas con la suscripción y posterior ratificación de la CICC y la CNUCC, el Estado Salvadoreño emitió en el año 2006 la Ley de Ética Gubernamental y en el 2010 la Ley de Acceso a la Información Pública. También, en el año 2009 se reformó el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo con el fin de crear una Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción que fomentara la probidad, la transparencia y la auditoria ciudadana, a través del acceso ciudadano a información pública y la responsabilidad jurídica.

En ese sentido, los órganos de control superior que en El Salvador tienen dentro de sus objetivos prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas son los siguientes:

a) Corte de Cuentas de la República

La Corte de Cuentas actúa como ente rector del Sistema Nacional de Control y Auditoría de la Gestión Pública, través del cual todas las entidades del sector público están sujetas a la fiscalización y control de la Corte. Se aplica a todos los organismos y entidades del sector público. Este sistema monitorea y regula los siguientes aspectos, según el Artículo 30 de la Ley de la Corte de Cuentas:

1) Las transacciones, registros, informes y estados financieros;

2) La legalidad de las transacciones y el cumplimiento de otras disposiciones;

3) El control interno financiero;

4) La planificación, organización, ejecución y control interno administrativo;

5) La eficiencia, efectividad y economía en el uso de los recursos humanos, ambientales, materiales, financieros y tecnológicos; y,

6) Los resultados de las operaciones y el cumplimiento de objetivos y metas

Las auditorías son internas o externas, financieras operacionales o de gestión y se realizan sobre cualquier entidad que administre recursos del estado.

La Corte está además capacitada para establecer la responsabilidad patrimonial y administrativa de los funcionarios públicos por irregularidades mediante un «Juicio de Cuentas» ante la Cámara de Primera Instancia (artículos 21 y 66 de la Ley de la Corte de Cuentas).

b) Fiscalía General de la República.

Es parte del Ministerio Público y tiene entre sus atribuciones más relevantes la de defender los intereses del Estado y de la sociedad, según lo establece el artículo 193 de la Constitución. Por ende, uno de sus objetivos principales es vigilar la transparencia en el manejo del Estado y velar por la rendición de cuentas públicas. Dentro de dicha institución se encuentra la Unidad de Investigación Financiera (UIF), que es una oficina adscrita a la Fiscalía General de la República con dependencia funcional del Fiscal General para la investigación del delito de lavado de dinero y activos, e investigar los delitos que tengan relación con la corrupción.

c) Corte Suprema de Justicia.

Es el máximo órgano jurisdiccional del Estado, encargado de velar por la aplicación de las leyes en el país, y por la defensa del patrimonio. Una de sus importantes atribuciones en materia de transparencia se encuentra claramente señalada en el artículo 182 ordinal sexto de la Constitución, que prescribe «Conocer de la responsabilidad de los funcionarios públicos en los casos señalados por las leyes».

Normalmente, la Corte Suprema de Justicia cumple con esta función a través de su Sección de Probidad, la cual se encarga de detectar el eventual incremento patrimonial de los funcionarios y empleados públicos, -así como de su grupo familiar-, realizado durante el tiempo de su ejercicio, e iniciar el juicio especial por enriquecimiento ilícito en que se establezca su existencia.

Asimismo se encarga de vigilar la honradez de los funcionarios y empleados públicos, previniendo, detectando y sancionando el enriquecimiento ilícito en el desempeño de sus funciones, para lo cual le corresponde la aplicación de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos.

Para determinar el eventual incremento patrimonial se comparan las declaraciones juradas de patrimonio que están obligados a presentar los funcionarios y empleados públicos al inicio y finalización de sus funciones, comprobándose la veracidad de tales declaraciones y, si del examen de ellas se encontraren indicios de enriquecimiento ilícito, se inicia el juicio correspondiente, mediante la Fiscalía General de la República.

d) Instituto de Acceso a la Información Pública

El Instituto de Acceso a la Información Pública, fue creado debido a que en la Convención lnteramericana y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción reconocen que la transparencia, el derecho de acceso a la información, el derecho a la participación ciudadana y la obligación de las autoridades a la rendición de cuentas de la gestión pública, son herramientas idóneas para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción.

El IAIP es el ente encargado de aplicar la Ley de Acceso a la Información Pública, la cual regula de manera armónica el ejercicio de los derechos humanos enunciados, promueve la participación ciudadana, la eficiencia de la administración pública, la lucha contra la corrupción y la generación de una cultura de transparencia. Estableciendo expresamente en su artículo 3 letra i) como uno de sus fines el contribuir a la prevención y combate de la corrupción.

e) Tribunal de Ética Gubernamental

El Tribunal de Ética Gubernamental es, el ente rector de la ética pública, encargado de velar por el cumplimiento de la Ley de Ética Gubernamental –artículo 10–.

Dicha ley fue dictada para dar cumplimiento, entre otras, al artículo 1 de la Constit

Naciones Unidas contra la Corrupción, y al Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centro América.

El objeto de dicha normativa es, normar y promover el desempeño ético en la función pública del Estado y del Municipio, prevenir y detectar las prácticas corruptas y sancionar los actos contrarios a los deberes y las prohibiciones éticas establecidas en la misma.

f) Secretaría de Transparencia y Anticorrupción

La Secretaria de Transparencia y Anticorrupción, tiene a su vez una subsecretaria con el mismo nombre, cuyo objetivo general es apoyar al Secretario de Asuntos Estratégicos, en cuanto a fomentar el establecimiento de un sistema efectivo de probidad de la función pública, basados en los principios de acceso a la información pública, auditoría ciudadana, transparencia en el ejercicio de las funciones públicas y responsabilidad jurídica. Dentro de las funciones que realiza se encuentran la de apoyar a la instituciones del Órgano Ejecutivo en el diseño, aplicación y seguimiento de medidas de fomento a la transparencia, la lucha contra la corrupción en procesos de adquisiciones, contrataciones y coadyuvar en el fortalecimiento a los sistemas de control interno.

VII. El Tribunal de Ética Gubernamental: Ente rector de la Ética Pública.

1. Configuración orgánica

El Tribunal de Ética Gubernamental –en adelante TEG– fue creado mediante Decreto Legislativo N° 1038, publicado en el D.O. N.° 90, Tomo 371 julio de 2006, con el cual se promulgó la hoy derogada Ley de Ética Gubernamental. Dicha normativa fue sustituida por su homónima vigente desde el día 1 de enero de 2012, emitida por Decreto Legislativo número 873 del 13 de octubre de 2011, publicado en el D.O. número 229, Tomo 393 del 7 de diciembre de 2011.

El TEG es una entidad de derecho público con personería jurídica y autonomía en lo administrativo, técnico y económico, instituido con el fin de normar y promover el desempeño ético en la función pública ético en la función pública, y prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas de los servidores.

La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que el TEG “tiene a su cargo la prevención y sanción de las acciones contrarias a la ética pública y ha sido establecido para dotar a El Salvador de un adecuado régimen de ética para el desarrollo de la institucionalidad democrática del país, la correcta administración del patrimonio público, el combate a la corrupción y la eficiencia de la Administración pública”.

A tenor de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 18 de la LEG el Tribunal está integrado por: i) El Pleno que constituye la máxima autoridad y está conformado por cinco miembros propietarios o sus respectivos suplentes, según se detallará más adelante; y ii) Las Comisiones de Ética Gubernamental de cada una de las instituciones de la Administración Pública.

Sobre el particular, debe indicarse que desde su creación, el Pleno del TEG se ha caracterizado por ser un cuerpo colegiado. Así lo confirma el inciso 2° de la disposición antes citada al expresar que “El Pleno, como organismo colegiado, es la reunión de los miembros propietarios constituidos en sesión, en el número suficiente para conformar el quórum establecido por esta Ley “.

La doctrina define a los órganos colegiados como aquellos formados por un conjunto de personas físicas ordenadas horizontalmente, de manera que todas ellas concurren, de modo colectivo, a formar la voluntad u opinión del órgano12.

El Pleno del TEG entonces está integrado por cinco miembros: Uno de ellos, el Presidente, es elegido por la Asamblea Legislativa, otro por la Corte Suprema de Justicia, otro por la Corte de Cuentas de la República, otro por los titulares del Ministerio Público y el quinto miembro es designado por el Presidente de la República. Mediante este mecanismo se escogen tanto a los miembros propietarios como a sus respectivos suplentes.

Por su parte, las Comisiones de Ética Gubernamental –CEG– también son órganos colegiados integrados por tres miembros que deben formar parte del personal de la institución en que ha sido conformada.

La LEG exige que deben conformar Comisión de Ética Gubernamental las siguientes instituciones: a) Asamblea Legislativa; b) Presidencia de la República; c) Corte Suprema de Justicia; d) Secretarías de Estado; e) Consejo Nacional de la Judicatura; f) Corte de Cuentas de la República; g) Fiscalía General de la República; h) Procuraduría General de la República; i) Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos; j) Tribunal Supremo Electoral; k) Universidad de El Salvador; l)Todas las instituciones oficiales autónomas o descentralizadas incluyendo al Instituto Salvadoreño del Seguro Social, Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, y Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, que han sido constituidas de esa forma en su ley de creación; y, m) Cada una de las municipalidades del país y en el Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal.

Los miembros propietarios y suplentes de las CEG son nombrados así: Uno por la Autoridad, es decir, el titular de la institución respectiva, otro por el TEG y el tercero por elección de los servidores públicos de la misma institución.

En caso que existan circunstancias razonables que no hagan posible la creación de la CEG o no pueda cumplirse con la finalidad para la que ha sido prevista, la institución puede solicitar al TEG que le exonere de la obligación de conformarla, en cuyo caso éste nombrará a un Comisionado de Ética –artículos 25 inciso 2° de la LEG y 25 de su Reglamento–.

Es preciso señalar que las CEG o los Comisionados, según sea el caso, desempeñan tal función ad honorem y, desde luego, ello no les exime el cumplimiento de las responsabilidades de su cargo principal.

2. Competencias

Como ya se indicó con anterioridad, le legislador determinó que el TEG está conformado por el Pleno y las CEG. De allí que los artículos 19 y 20 de la Ley de Ética Gubernamental distingan entre las funciones y atribuciones que corresponden al Tribunal y las que competen propiamente al Pleno.

Bajo esa lógica, las principales funciones encomendadas al TEG se bifurcan en dos grandes áreas:

a) Preventiva: Todos los Estados Parte de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción están obligados a garantizar la existencia de un órgano u órganos encargados

de prevenir la corrupción mediante la aplicación de medidas como “El aumento y la difusión de los conocimientos en materia de prevención de la corrupción” –artículo 6 letra b)–.

En armonía con dicho mandato la LEG confiere al Tribunal la atribución de promover y difundir entre todos los servidores públicos, personas que sin serlo administren bienes o manejen fondos públicos y ex servidores públicos –esto es, los sujetos de aplicación de la LEG–, el respeto y observancia de las normas éticas, los principios, derechos, deberes y prohibiciones éticos contenidas en la ley. Incluso, le impone la obligación de promover la cultura ética en la población en general.

Precisamente, esta labor de prevención es la función principal que –según el legislador– deben desarrollar las CEG. Por esa razón, el artículo 27 letra d) de la LEG determina que es atribución de éstas difundir y capacitar a los servidores públicos de su institución sobre la ética en la función pública, la citada Ley y cualquier otra normativa relacionada con la finalidad de prevenir los actos de corrupción.

Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 48 del Reglamento de la LEG indica que la labor preventiva corresponde al Tribunal, las CEG y los Comisionados de Ética Gubernamental. Incluso, el artículo 47 refiere que el Tribunal deberá realizar cursos de inducción u otras actividades idóneas para promover la ética pública entre las máximas autoridades de las instituciones y los demás funcionarios de elección popular o de segundo grado de la Administración Pública.

b) Sancionadora: Entre las medidas preventivas a que alude el artículo III de la Convención Interamericana contra la Corrupción destaca la creación de mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de las normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas.

En sintonía con tal postulado, el legislador fijó como objeto de la Ley de Ética Gubernamental no sólo normar y promover el desempeño ético en la función pública, prevenir y detectar las prácticas corruptas, sino además sancionar los actos contrarios a los deberes y las prohibiciones éticas establecidas en la misma.

Tan importante resulta este aspecto punitivo que se encuentra regulado como la primera función del Pleno. Así, el artículo 20 letra a) de la LEG confiere a dicho órgano la

competencia de “Tramitar el procedimiento administrativo sancionador por denuncia o de oficio, e imponer las sanciones a las personas sujetas a la aplicación de la LEG, que infrinjan los deberes o prohibiciones éticas”.

Con relación al procedimiento administrativo sancionador la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia ha aclarado que el derecho consagrado en el artículo 11 de la Constitución de la República, supone no solamente el deber de la Administración de escuchar al administrado sino que además el derecho a la concurrencia de una serie de garantías procesales o de procedimiento, según el caso. El debido proceso encuentra concreción cuando los administrados plantean sus alegatos y tienen una real oportunidad de probarlos y consecuentemente, son tomados en cuenta en la formación de la decisión administrativa (sentencia del 30/VIII/2013, proceso 336-2009).

De forma análoga, la Sala de lo Constitucional de la misma Corte es del criterio que en el ámbito de los procedimientos que pretenden la determinación de la responsabilidad administrativa de una persona, también es exigible el cumplimiento de los principios y el respeto de los derechos que conforman el proceso constitucionalmente configurado. En materia procesal, en el marco del principio de legalidad es ineludible que la imposición de una sanción administrativa requiera la sustanciación de un procedimiento de comprobación del ilícito, el cual debe concluir con una decisión declarativa acerca de su existencia o no, imponiendo en el primer caso la sanción respectiva (sentencia pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad con referencia 21-2012 el 13/II/2015).

La LEG prevé la sanción de multa ante la comprobación del cometimiento de una conducta u omisión constitutiva de infracción a los deberes y prohibiciones éticos, cuya cuantía oscilará entre uno y cuarenta salarios mínimos mensuales urbanos para el sector comercio –artículo 42–. Empero, antes de imponer dicha sanción es preciso tramitar el procedimiento administrativo sancionador correspondiente, el cual se desglosa en el esquema consignado a continuación.

A la fecha el Tribunal de Ética Gubernamental ha impuesto 213 sanciones, determinando multas cuya suma total asciende a más de ciento cuarenta mil dólares. Ahora bien, más allá del efecto disuasivo que se pretende generar con dichas sanciones pecuniarias, las resoluciones emitidas por dicho ente han fijado lineamientos que deben observar los servidores públicos en el desempeño de su cargo. Así, por ejemplo, se ha

enfatizado en la necesidad de erradicar el nepotismo como forma de ingreso al empleo público, en que los bienes del Estado debe usarse estrictamente para fines de orden institucional (condenando la erogación de recursos para adquirir bebidas alcohólicas), en el reproche de la solicitud de dádivas, entre otros actos de corrupción.

Nótese, pues, la relevancia que tanto la labor preventiva como la sancionatoria que ejerce el Tribunal de Ética Gubernamental constituye un baluarte significativo en la ya referida ecuación transparencia, acceso a la información pública, ética pública y anticorrupción.

VIII. Conclusiones

En el sistema jurídico salvadoreño coexisten diversas entidades a quienes compete velar por la transparencia, el acceso a la información, la ética pública y la lucha contra la corrupción. Cada una de ellas tiene un ámbito de actuación definido; sin embargo, en algunos casos existen conductas cuya verificación compete a más de alguna existiendo así un traslape entre las atribuciones que les han sido conferidas.

En atención a ello, se advierte la necesidad de conformar una plataforma de colaboración interinstitucional de carácter permanente integrando un Comité Técnico con los representantes de cada uno de las instituciones y que éste se encargue de estudiar a profundidad toda la normativa administrativa vigente y determinar posibles antinomias (conflictos de normas), concurrencias de competencias, lagunas legales, etc. y a partir de ello proponer una reforma integral de los distintos cuerpos normativos.

Pero adicionalmente es necesario establecer estrategias de actuación conjunta que supongan una comunicación y coordinación constantes, utilizando incluso medios tecnológicos como sistemas informáticos, aplicaciones, entre otros.

Sin embargo esta red de coordinación debe establecerse de forma permanente, ya que si bien entre las instituciones se han perfilado muchas actividades conjuntas, ello no puede pender de la voluntad del funcionario de turno ni estar sujeta a incidencias de ningún tipo. Por ende, sería factible que el sistema articulado se cree mediante una ley.

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